矿业权管理是国家行政管理机关为实现国家矿产资源所有权益，保护矿业权人合法权利的基本要求，对矿业权从申请、审批、授予到注销全过程的行政管理。它主要包括，矿业权审批与授予管理、矿业权有偿取得的管理、矿业权市场管理等方面，本文将主要针对我国目前在矿业权市场管理中存在的问题进行阐述分析。

    一、矿业权市场要素不健全是我国矿业权市场管理中存在的问题之一

    从经济学角度看，构成我国矿业权市场的三要素包括主体、客体和市场中介。其主体是矿业权人即矿业权的出让方（或转让方）和矿业权的受让方（包括采矿权人和探矿权人），客体是交易的商品即矿业权，市场中介即是连接买方和卖方各主体之间的有形或无形的媒介和桥梁——评估机构、交易中间人、市场信息、交易裁判等。矿业权市场要素不健全是目前我国矿业权市场管理中存在的问题之一。

    在矿业权市场主体要素方面，即矿业权买卖双方存在着一些政府部门既当运动员又当裁判员的问题。一些矿业权人存在着投机、规避法律、不讲诚信的问题。在矿业权市场客体要素即矿业权方面，目前普遍存在国家出资勘查形成的或因各种原因收归国有的矿业权情况不清问题，一级市场中可以进行出让的矿业权的底数不清，可出让的矿业权不多问题；而二级转让市场，一些矿业权人为了规避缴纳矿业权价款，私下非法转让、暗地交易问题严重；随着市场经济的发展，矿业权作价出资、股权转让等形式的出现，也使矿业权市场管理存在和产生新的问题。在矿业权中介要素方面，我国除了矿业权的评估业务外，其他中介业务，比如经纪、交易服务、交易信息、有形市场等还没有开展起来， 矿业权市场中介要素明显“缺位”。

    二、关于矿业权流转混乱引发的矿业权管理问题

    矿业权流转就是指矿业权在其流通过程中，在不同持有者之间按照市场经济规律达到资源合理配置的目的。矿业权流转的方式直接影响着矿业权市场的管理。矿业权流转有利于形成良好的矿业秩序，促进我国矿业的健康发展，矿业权有偿取得以后，应依法受到保护，对于非法侵犯他人的矿业权者应追究法律责任，目前我国矿业秩序混乱是由于各方利益驱动所致；同时，矿业权流转有利于促进现代化矿山企业制度的建立，矿业权是一种特殊的财产，矿山企业应将矿业权作为资产核算，在矿山企业与其他公司组成股份公司或转让时，矿业权是矿山企业资产的重要组成部分。因此可见矿业权市场流转的规范化对于我国矿业权市场管理的重要性。

    现今，各种名目的非法转让行为层出不穷，有的多次转让没有登记，有的擅自转包他人开采，有的以变更为名行转让之实。对私下非法转让矿业权行为，国土资源部门调查取证时，采矿权人和受让方多数不配合，查处难度极大，即使查到后也采取督促其补办转让手续了事，并未进行严厉处罚，打击力度不够。法律制度不健全不完备是导致矿业权市场建设和管理不完善的一个因素。此外，我国大部分矿山企业属于小型、小小型矿山，目前还没有很完善的小型矿山管理条例，小小型矿山矿业权有偿出让不好操作，以至“寸步难行”。于是按部就班“齐步走”，环节多、时效慢、工作量大、交易成本高，矿业权的“含金量”小，经济效益不高，多方没有积极性；如要“跨步走”，又确有一个不合法不合规的问题，陷于两难境地。最后，部分地方政府部门管理不力或者存在某种程度上的不作为也是一个导致矿业权非法流转现象普遍的很重要的原因。

    三、矿业权流转制度的种种限制，违背了市场经济的规律

    矿业权流转制度主要有两个基本制度：矿业权国家出让制度和矿业权转让制度。建立矿业权流转制度的基本思想是建立以矿产资源所有权为核心的国家出让市场，以及以市场供需为核心的，以经济利益为驱动的二级转让市场。我国将矿业权分割为探矿权和采矿权，这方面我们很有特色，但是在出让市场中，我国规定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能当然的取得采矿权，只是给予探矿权人以优先采矿权。在实践中，探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。而在国外，一部分国家是投资人取得探矿权就自然取得采矿权，采矿权取得后，投资人是否有能力进行开采关系不大。而在实际生活中，大型的矿业公司一般不直接进行风险勘探，而向风险勘探者购买采矿权。从实践经验来看，虽然“优先采矿权”的规定有利于国家对重要矿产实施控制权，但是它也成为了外商投资的一个重要法律障碍，不利于引进外资，搞活市场经济。

    在二级转让市场的制度上，我国《矿产资源法》规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。…… 禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确规定了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。这种带有计划经济色彩的规定不利于矿产资源的有效配置，使得整个矿业权市场消沉无活力。而在国外，许多勘探者正是以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资，这一方面降低了矿产勘探的风险，另一方面有利于矿产资源的深度勘探。针对我国的《矿产资源法》规定，在实践中，许多矿业权人通过长期租赁和承包来间接实现转让矿业权的盈利的目的。因此该条规定既不利于资源的有效分配，人为地把勘探者的利益和采矿者的利益对立起来，也不利于矿业权流转制度的深化改革。同时这样的规定拔高了市场的潜在进入者的门槛，形成了较高的市场进入壁垒。可以理解国家的出发点是对于放开矿业权转让带来的矿业权持有者囤居、哄抬市场的控制，实际上此种担心大可不必，因为市场自身会平衡交易价格，使得矿业权的价值理性回归。

    四、矿业权评估中存在的问题

    我国的矿业权评估开始于1998年，国土资源部发布了三个关于矿业权的管理办法，并组织起草和编纂了两版指导矿业权评估的技术方面的指南。这些工作为我国的矿业权评估和矿业权市场建设奠定了一个较好的基础。目前，我国矿业权评估活动纳入了法制轨道。我国矿业权评估机构，从无到有，从少到多。注册矿业权评估师队伍不断壮大，蓬勃发展的矿业权评估业，在矿业权的流转过程中发挥了重要的作用，特别是在配合国有矿业企业改制，资产重组与上市和西部矿业大开发战略方面起到了积极的作用，推动了矿业权市场的发展，为整个矿业市场经济的发展做出了应有的贡献。

    目前在我国，根据现行的有关法规，监督和管理矿业权评估业仍是政府的职责。根据国务院的决定，矿业权评估实行行业自律性管理已是必然趋势。但是，可能担当此项职责的自律性专业组织应按照现代市场的需要进行自身制度和规则的建设，才能胜任其职责。但是在我国矿业权评估的管理方面仍存在着一些问题。

    比如在监督管理方面没有自己的自律性组织：在机构资质入门条件上过于宽泛，在评估市场秩序上有恶性竞争的现象存在，在评估机构的发展规模上过急等问题。同时评估师队伍素质与市场经济发展的需要还有差距。矿业权评估是一个年轻的行业，这些问题是成长中的问题，这是必然的，也是可以在未来得到解决的。然而现在有一个重要的问题摆在我们的面前，那就是，国土资源部与财政部就“矿业权评估资质认定”的事业权产生了重大的分歧，已严重影响了矿业权市场的发展。

    五、矿业权市场的管理者重视和支持的力度不够，未形成政府主动抓的局面和机制

    当前部分地方政府对于矿业权市场的管理不是很到位，只是形式或放任不管的现象屡见不鲜。主要原因，一是宣传不到位。依法有偿使用矿产资源的法制观念还未被各级领导、矿业权人全面接受，还是停留在计划经济时代时由国家分配、无偿使用的思想上。由于思想认识不到位因此矿业权市场和土地市场相比存在着明显差距。二是基层政府积极性不高。究其原因主要是两权市场收益分配及使用管理不明确。按照现行“谁发证，谁收取”的规定，没有照顾到各级地方政府的利益。没有利益的驱动下，市县政府积极性不高，政府推动的机制未形成。三是客观上各地矿产资源丰度、开发利用程度以及在地方经济中占有的地位不同，因而对政府的影响程度不同。那些矿产资源丰富的地区，由于国家的重视、带来的丰厚利益等的影响下，地方政府相对而言比较的重视矿业权市场的整顿、管理、监督。而矿产资源贫乏的地区，由于各方面的负向相互作用，矿业权市场还未完全的形成。

    六、对策和建议

    针对以上分析的问题我们提出下面的对策和建议。

    1.针对市场要素不健全问题，我们要培养和完善矿业权市场要素

    (1)矿业权市场主体素质要提高。各矿业权市场主体既要维护自己的合法权益，又要认真履行自己的法定义务，讲究诚信原则，自愿公平交易，不能投机，不能规避法律。

    (2)矿业权市场客体要培育。一方面要加强公益性地勘探查，建立矿业权储备库制度，做到在矿业权市场中有矿业权商品可卖，另一方面堵住非法转让矿业权的漏洞，使客体要素全部进入矿业权市场。

    (3)矿业权市场中介要完善。为此要从以下几个方面建立和完善矿业权中介要素：一是在现有的基础上加强和完善矿业权评估制度， 适当增加评估机构。二是建立和完善矿业权咨询制度。三是建立和完善矿业权经纪制度。四是在全国建立一定数量不同规模的矿业权交易市场，定期召开矿业权交易会。五是政府要建立矿业权中介行业规范、道德准则、合同示范文本、议价通则、信誉评估体系和制度、执业资格认证等制度。（另加：其次，大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中间机构。目前，我国矿业权中间机构不仅数量少，而且大多为事业单位，业务范围狭窄，主要集中在矿产资源储量评估、探矿权采矿权评估等方面。社会化的矿业权中间机构很不发达，严重制约了矿业权市场的发展。为此，今后一方面要加快矿业体制改革的步伐，现有矿业权中间机构要尽快与政府脱钩，使之成为真正独立的社会法人；另一方面，要大力培育多种经济成分的社会化中间机构，鼓励企业、私人、社会组织和外资采取多种形式，开展矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询和经纪等业务。）

    2.完善矿产资源法中关于矿业权流转的规定，健全矿业权流转机制

    健全矿业权流转机制。首先，做好舆论宣传工作，促进传统观念转变。一是利用各种机会，通过现代传媒广泛深入宣传矿产资源法律法规，宣传矿产资源国家所有的观念，宣传矿业权市场是社会主义市场经济的组成部分，宣传国家、省对矿业权市场建设的各项规定。其次，规范矿业权审批制度。对于矿业权出让的审批程序，应根据不同矿种的经济价值，在国民经济中的战略地位，在开采过程中对环境的影响程度等因素应有所不同。赋予探矿权人在发现矿产资源后就直接取得采矿权的法律地位，由地矿部门给其颁发“采矿证”，以证明其持有采矿权，并且允许“采矿证”的流转，但必须明确的是有采矿权并不必然就能直接开采，要开采还必须符合相应法律规定的条件。最后，取消矿业权流转不得牟利的规定，或者也可以采取变通的方式即根据实践的需要，增加矿业权转让的情形，同时简化矿业权取得手续，提高地质矿产行政主管机关的办事效率，从多方面促进矿业权市场高效运转，更好的发挥其资源配置的作用。

    3.加强矿业权评估管理

    目前，我国的矿业权评估市场还不成熟，矿业权评估制度还不够完善，矿业权的评估管理还存在着各种欠缺，这有待于我们在实践中认真探讨和研究。针对我国矿业权评估市场中存在的问题我们提出以下对策建议。

    首先要加快矿业权评估制度建设。组织专家编制并发布矿业权评估指导，以及对矿产储量核查出台有关的规范要求；进一步完善矿产资源开发利用方案编制；简化模拟勘查设计编制和评审等环节；建立评估招标制度，形成业内合理公平竞争；最后，评估结果应该实行备案制。其次，对矿业权评估资质进行认定。矿业权评估机构资质认定，按现行制度是一种行政行为．是法定的职权和职责。目前新批准的评估机构较多．评估报告质量参差不齐，而各机构执业范围没有任何区别，这不利于保证评估质量，也不利于各机构评估技术水平提高，因此，很有必要对现有评估机构进行分级。根据机构现有业绩确定不同的执业范围，同时确定升级和降级标准，这样既给予评估机构一定的压力，也有利于保证评估质量。

    4.加强政府职能作用

    行政领导的执法和管理作用要发挥到位。建立专门的执法队伍，对于违规操作、无证探矿采矿的个人及企业给与必要的惩罚措施。现在一些矿山的合法矿业权得不到有效的保护，私人乱开乱采现象依然存在，在一定程度上影响着我国矿业体制向健康方向的发展，因此要加大力度保护矿产资源的国家所有权和矿业权的合法性，从根本上保证矿业体制的正常运作。对于执法队伍要与各相关部门协协作业，以免出现相关部门互相揽权或踢皮球的现象出现。


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来源：资源网 作者：周攀 杨阳